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發展研究中心王妍文章:我國PPP項目運行現狀及啟示 ——基于中國食品谷總部基地項目的案例分析

2016/4/6 11:10:44    來源:本站     字體大小:        特大

在中國經濟發展進入“新常態”,全面深化改革的背景下,以基礎設施為代表的公共產品不斷增長的需求和社會資本難以進入公共領域的供給能力之間的缺口不斷擴大。通過PPP模式建立透明規范的城市建設投融資機制,允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營,開啟了推廣運用PPP模式的新紀元。本文將以國內第一批PPP項目中發展較為成熟、具有代表性的中國食品谷總部基地項目為案例對當前我國PPP項目進行回顧、審視和反思,并通過制度分析,獲取下一步改革的制度路徑設計。

一、 中國食品谷總部基地項目簡介

中國食品谷項目位于山東省濰坊市寒亭區,是濰坊市委、市政府順應“藍黃”經濟區兩大國家戰略需要建立的集食品總部、創新研發、物流交易、檢驗檢疫、產業交流于一體的大型綜合性食品基地。項目總占地面積約2000畝,預計總投資額達100億元人民幣。其中,中國食品谷總部基地項目作為其核心開發區,占地約92畝(可用土地面積約68畝),規劃建筑單體11座,總規劃面積約16.7萬平方米。功能上滿足辦公、會議、檢測、電子商務、展覽展示、接待及綜合服務等要求。

2012年7月,由濰坊市金融控股集團(國有全資)與建筑民營企業、園區運營類民營企業共同注冊成立濰坊市歌瑞食品谷有限公司(以下簡稱“歌瑞食品谷有限公司”),作為食品谷項目的主要建設運營載體,主要負責中國食品谷總部基地項目的投資、開發、建設、招商、運營以及相關的資本運作、發展戰略等。中國食品谷總部基地項目是我國開展較早的PPP項目之一,其中政府主體為濰坊市金融控股集團,項目在運作過程中引進多家企業進行“公私合作”,下面將就項目中的PPP運作進行具體分析。

二、 中國食品谷總部基地項目PPP運作分析

(一)在項目前期階段,以PPP方式構建項目主體。項目前期階段,注冊成立歌瑞食品谷公司,探索“公司制+契約制”合作方式,即濰坊市金融控股集團以歌瑞公司為主體(公司制),與民營企業簽訂協議(契約制):約定共同進行園區產業規劃和建筑設計;約定社會資本將根據項目進展情況逐步參與項目建設監督、管理、注資并幫助項目融資、招商。通過“公司制+契約制”方式,漸進解決了社會資本“信心不足”的問題,吸聚了社會資本由淺入深的參與該項目。

(二)在規劃設計階段,采用PPP模式引入社會資本參與科學決策。授權歌瑞公司進行園區產業規劃,政府只保留規劃否決權。歌瑞公司聘請多家專業團隊,形成多套產業規劃方案。同時,濰坊市金融控股集團聯合名營企業各方深入全市各縣市區及百余家食品企業調研,并邀請銀行等金融機構嘗試參與研究論證,整合各方案優點,形成最終園區產業規劃方案和建筑設計方案。中國食品谷項目是全國首例進行產業設計的PPP項目,以PPP模式引入社會資本參與決策有效確保了產業規劃和建筑設計的科學性及與市場需求的契合性。

(三)在項目融資階段,以PPP模式撬動社會資本和金融資本進入。項目前期規劃達到建筑類民營企業認可的效果后,對方以“夾層基金”形式投入歌瑞食品谷有限公司500萬元。隨后,園區運營類民營企業出資3500萬元,占歌瑞公司70%股權,濰坊市金融控股集團減資1500后占30%股權,共同組建正式SPV(特殊目的公司)。為保障項目資金需求,SPV大股東以自身信用作保證,通過成立固定收益基金方式向社會募集1.5億元,以股權形式注入歌瑞公司。剩余建設資金,由SPV向銀行融資解決。通過“夾層基金”方式,漸進撬動了社會和金融資本投入,保障了項目的融資需求。

(四)在園區建設階段,以PPP方式與社會資本共同管理監督。經招標,確定該項目由昌大集團承建。為保證工程進度、質量,具有產業園區建設管理方面專業優勢的社會資本派專人介入監督。同時,濰坊市金融控股集團聘請資深工程師進駐現場監督。為進一步保證建筑工程進度、質量,SPV與具有豐富建設管理經驗的建筑民營企業簽訂《購買工程建設全過程管理服務協議》,收取管理質量保證金,工程結束驗收達到約定效果后返還,并支付管理費用,確保監管效果。

(五)在園區招商運營階段,以PPP方式充分發揮社會資本優勢和作用。在招商工作中,改變傳統政府主導的招商模式,充分放手讓社會資本去招商。具有產業招商優勢的SPV大股東,主動開展了對國內外龍頭食品企業的定向招商工作,與多家食品企業達成入駐意向。招商工作的順利推進,以及政府的回購承諾,進一步堅定了社會資本的信心。新的招商模式,充分發揮了市場主體專業優勢及強大市場整合能力,政府也減輕了壓力,節約了開支,切實提高了招商效率。

通過創新采用“公司制+契約制”合作模式,政府在項目初期發揮主導作用,為社會資本進入產業園區等基礎設施建設領域提供了一個風險可控、合理可行的路徑設計;同時,政府通過契約形式保留了合作伙伴的選擇權及相關否決權,與社會資本形成動態合作伙伴關系,并充分發揮了不同社會資本的優勢,確保了項目在實現政府意圖的前提下順利推進。同時,通過創新引入“夾層基金”投入方式,為公共項目逐步引入社會、金融資本提供了一個較好的解決方案。

三、 目前我國PPP項目面臨的困境

一是制度和政策的碎片化導致PPP項目難以準確定位。由于我國政府尚未成立PPP的專門管理機構,導致項目進展過程中需協調部門較多,多方思路存在差異的情況往往會嚴重影響PPP項目的進展,同時對市場內生能力建設造成影響。

二是目前無專門PPP立法,PPP項目特許經營權期限一般較長,導致民營資本對政策持續性信心不足。比如食品谷總部基地項目,由于承接食品谷總部基地的社會資本要求較高,而且要求社會資本能較好的體現政府的意志,現實操作中我們無法或者較難通過公開招標的方式尋找合作方,只能通過競爭性談判的方式,而這在某些程度上又是不合規的。  

三是金融機構對PPP融資模式有較大局限性。目前國內項目融資主要依賴銀行,而銀行對項目貸款又比較看中抵押物或政府擔保,但是政府擔保又有違PPP中風險分擔的初衷,此外,目前市場利率較高,與PPP項目保本微利不相協調,迫切拓展PPP融資來源,降低投資者參與PPP的交易成本。這要求政府一方面,需要金融部門創新服務意識,開發專門的針對PPP項目的融資方式,如預期收益權抵押融資等,另一方面,通過政府手段完善擔保機制。

四是配套政策不足、咨詢服務水平較差。目前政府沒有針對PPP項目專門的配套政策,同時PPP對地方政府而言是個較為新鮮的事物,而一個PPP項目的合作牽扯到法律、會計、談判、工程等眾多細節,而市場上目前第三方咨詢機構較少。

四、對PPP模式推行公共項目建設的啟示

一是有利于政府職能轉換,減輕財政負擔。政府從過去的基礎設施公共服務的提供者變成一個監管的角色,同時由產業平臺充當政府融資平臺,有效解決了政府融資平臺由于現金流不足、擔保不足及政策限制等造成的融資難題,在一定程度上減輕了政府財政壓力。

二是有效投資主體多元化。利用私營部門提供的資產和服務,能為政府部門帶來更多的資金和技能,從而促進投融資體制的改革。同時,私營部門參與項目,還能推動項目設計、施工、設施管理過程等方面的革新,提高辦事效率,傳播最佳管理理念和經驗。中國食品谷總部基地項目正是由于引入民營資本后,民營企業對成本控制的先天敏感性,大大加快了工程的進度、節約了建造成本。

三是節省了大量的人力與資本。PPP模式的運作廣泛采用項目特許經營的方式進行結構融資,借助通道力量改善了以往需要大量法律、金融、財務等方面的專業人員進行長時間評估、復雜合同談判的狀況,從而有效的降低了人力與資本成本。

四是項目規劃具有較強的市場性。事實證明,首先了解企業需求,并根據企業需求進行園區的設計、規劃更有利于化解項目的整體風險。通過PPP方式建設公共項目可有效調動地方和市場積極性,以市場內生需求決定項目定位,從而達到“量體裁衣”的效果。目前項目園區已與多家企業達成合作意向。

 

 

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